По утвержденному законом от 12 июля 1889 года «Положению о Земских участковых начальниках» каждый уезд делился на участки, возглавляемые земскими начальниками из числа потомственных дворян в возрасте более 25 лет, с высшим образованием или стажем службы не менее трех лет в должности мирового посредника, непременного члена или мирового судьи. Для земских начальников был установлен очень высокий имущественный ценз, закрывающий дорогу разночинцам и даже чиновникам. Назначение и утверждение кандидатур проводились губернатором и Министерством Внутренних дел.
Земские начальники обладали административной и судебной властью в уезде, полностью контролируя любые действия крестьянского самоуправления. Они имели право утверждать всех должностных лиц в уезде, снимать их с должности и предавать суду, а также наказывать представителей сельской и волостной администрации.
Ввиду отсутствия поместного дворянства в Сибири и на Дальнем Востоке Временным положением от 2 июня 1898 года вводилась должность крестьянского начальника.